您当前位置:协同创新中心 >> 研究团队 >> 基层社会服务与管理研究 >> 浏览文章

 

国家、市场与社会秦淮河污染治理的多维动因
2014年05月08日

国家、市场与社会秦淮河污染治理的多维动因

 

【摘要】1950-2005年间,秦淮河前后经历了五次较大规模的治理。本文以第四和第五次治理为主要分析事件,力图说明秦淮河的污染治理受到了提高或改善城市或政府形象和谋求市场经济利益的双重力量的推动。同前三次主要以防洪排涝为目标的治理相比,国家因为经济动员的能力增加,使其保持了政治动员的潜能;而市场的力量则因污染治理的经济效益而凸现出来。虽然社区或社会的力量已经逐步显现在问题的形成和议论方面,但离真正影响污染治理的进程尚有相当的距离。

关键词国家、市场与社会 污染治理 中国特色

    本文欲图说明,在秦淮河的治污过程中,国家、市场与社会的力量是如何先后入场,又在其中扮演了怎样的角色。无论是从污染的历史和现状来看,还是从问题的引发和解决途径来看,秦淮河的治理都多多少少体现出环境保护的某些“中国特色”。

一、秦淮河治理:历史和现实
    秦淮河流经N市的城南和南郊一带,全长110公里,流域面积2631平方公里。秦淮河流域自古就是N市的农业基地,人烟稠密。
    因为N市与秦淮河生生相依,因此对秦淮河的治理由来已久。1949年后,政府开始启动了一系列秦淮河治理工程,其中较大规模的治理主要有5次。前三次在改革开放的1980年前,后两次则在1980年后。前三次治理,主要目标是为了防洪、泄洪、排涝、引水以及航运。自1980年起的秦淮河第四次治理前后长达20年,尽管“排涝”仍然是重中之重,但与前三次不同的是“治污”已经提到政府的议事日程并且开始考虑到改善N市水系生态环境的质量。第五次治理则是以大规模的城市化或新的“造城”运动为背景、“十运会”为契机,表现出与第四次治理的不同重点。我们下面的分析则是以耗资30亿人民币的秦淮河第五次大规模治理为主要事件,透视其间国家、市场与社会间的关系。

二、问题是怎样浮出水面的?
    秦淮河污染是一个被逐渐建构起来的社会问题,这个建构过程即镶嵌于工业化和改革开放后的整个城市化过程之中。
    在1949年后的相当一段时间内,“秦淮河污染”问题由于多重因素的影响被彻底掩盖,未能浮出“水面”。 在媒介的积极报道和干预下,从1990年代末起,秦淮河污染引发了社会各界的关注,开始凸现为“全民瞩目”的事件。受到环境保护及后来的“十运会”召开的双重压力,媒介和民间社会的呼吁引起了地方政府或国家权力机关的重视和支持。秦淮河污染及其治理这一问题更是通过政府的表态、领导人的身体力行、治污对策和具体治理措施的实施而得以合法化。事实上,2001年后,秦淮河污染能够在媒介获得这样大程度的曝光和讨论,并最终浮出“水面”,自始至终都是与“十运会”的召开和河西新城的建设等政府行为镶嵌在一起的。

三、城市形象建设与国家权力的运作
    在计划经济时代,中国的各级政府一直控制着包括计划、生产和分配在内的整个社会的全部运行,是典型的全能型政府。在1949年后对秦淮河的五次大规模整治过程中,我们都能够看到国家或国家的代理机构——N市政府及主管部门——发挥了巨大的主导作用,但因为行政权力的条条分割,不仅在秦淮河治理的规划权上存在重叠和冲突的现象,导致了行政效率的低下,另外,还存在基于地域分割而出现的“一河两治”。
    在2002年前,内秦淮河的整治(包括1980年后对污染的治理)之所以一直处在制度化的中心位置,与内秦淮河贯穿N市主城区的核心地理位置密切相关。尽管内秦淮河污染的治理客观上起到了一定的环境和生态保护的作用,但其内在的最直接动机却是为了建设能够展现城市形象的景观工程。在同样的动机驱使下,2002年后,外秦淮河污染的治理自然会被提到相同的甚至更高的位置上。
    秦淮河污染治理镶嵌于N市城市形象建设的说法,也能够从贯穿污染治理全过程的引水调水工程中获得证实。在相当长的时间内,通过调水、引水冲洗秦淮河都是治污的主要手段,而真正的水污染根治——城市污水的处理却没有获得相应的重视。换言之,整个秦淮河治理仍然是形象建设第一。
四、市场的力量
    如果说秦淮河的治理一直是一项关乎N市城市形象建设的“政治任务”,那么,随着1980年后改革开放的深入,尤其是市场化的推进,在秦淮河的治理过程中市场的力量也开始嵌入对秦淮河污染的治理过程之中。
    在污染治理过程中,受市场力量裹挟的并不仅仅是一个N市政府及其主管机构,更包括了秦淮河两岸的企业,而且从某种程度上说市场力量对企业的影响还远较政府为大。
政府权力的运作,加之市场的介入,开始成为外秦淮河治理的两大推进器。尽管这两大推进器的动力来源不一,但其运作方向表面看倒是十分一致,那就是要通过外秦淮河污染的治理打造一个现代化新城的形象。
五、社会:意识与行动的脱节
    同国家或国家的代理人N市政府,以及市场相比,在秦淮河污染的治理过程中,社会或市民社会的力量及其卷入程度要低得多。N市这样的地方性都市目前在本质上尚不是一个公民社会,同时,市民社会或公民社会发育的不完善也是造成N市市民在秦淮河治理等公共事务方面社会参与度低,以及其环保意识和环保行动相脱节的重要原因。
    在秦淮河的污染及其治理上,这种现代意义上的市民或公民社会发育的不完善,具体表现在两个方面:其一,那些缺乏现代公民意识的市民常常是秦淮河污染的制造者;其二,在秦淮河污染的治理上,即使有一部分公民形成了环保意识和公益观念,由于缺乏相应的制度支撑,他们在行动上也表现出了明显的滞后性。
    客观地说,到目前为止,来自社会或社区的力量还主要限于秦淮河污染这一社会问题的形成和议论方面,离真正参与污染治理的决策和行动尚有相当的距离。

六、结论与讨论:污染治理与“中国特色”
    从上述有关秦淮河污染治理的描述与分析中,不难看出其中体现了某些鲜明的“中国特色”。从根本上说,这些特色是1949年后的政治环境、权力运作方式及无所不包的计划经济体制的延宕反应。在秦淮河污染治理过程中,自始至终体现出了国家主导的力量,这不仅表现在对治理的规划、资金的筹措、人力的募集以及具体的实施等方面,而且表现在对包括污染在内的社会问题议题形成的控制、对原本自由和开放的市场力量的调控,甚至包括污染治理的直接动因上。
    在秦淮河的治理过程中,污染最终成为问题,不仅和媒介对秦淮河及其状况的讨论或曝光有关,同样和媒介提供的公共性的解释框架有关。和媒介的情况相似,在秦淮河污染的治理过程中,国家或地方政府对市场力量的调控也颇为得心应手。在当代中国的国家-市场-社会关系中,国家仍然处在掌控的地位。而市场力量所以能够服从国家权力,也与前述国家权力与市场力量在打造“城市形象”方面的着力方向一致有关。“城市形象”打造得如何,不但是对地方政府完成国家交给的“政治任务”完美程度的考量,也从根本上决定了企业能够在何种程度上实现其经济利益的最大化。
    尽管我们看到内外秦淮河的治理都受到政治任务和经济利益的双重驱使,甚至政治任务和经济利益常常裹挟在一起,但归根结蒂,各方所围绕的中心工作显然还是“政治”。
在国家-市场-社会三者的关系之中,单就国家-市场关系而言,应该说在秦淮河的污染治理过程中,国家或地方政府的主导还是起到了诸多激活市场和弥补市场缺陷的作用。相比而言,在国家-社会关系方面,我们已经看到,国家或地方政府的主导作用并没有直接带动包括社区和市民在内的社会力量积极参与秦淮河污染的治理。
    在未来的秦淮河污染治理过程中,较为理想的局面当然是,在国家继续保持其主导地位的同时,通过行政和市场的双重力量,将一部分责任与义务有效地转移给包括居委会、各种非营利组织或社团以及市民个人在内的社会。显然,只有在国家、市场和社会之间建立起一种互动式的合作模式,我们才能够最终实现环境的有效治理和保护。




扫码访问移动版

社会转型与社会治理协同创新中心 版权所有
Copyright © 2013-2023. Collaborative Innovation Center for Social Transformation and Governence
地址:北京市海淀区中关村大街59号明德主楼 100872